经济学家：实现个税改革多赢的替代方案

本篇文章7529字，读完约19分钟

目前提出的个人所得税修正案草案，减税1200亿元，也就是大约3亿“打工仔”每人400元，平均每月33元，太弱了。同时，72%的2600元以下的工薪阶层零分成，而月收入3360元以下的低收入阶层收入低于400元，而月工资在1万元左右的中等收入阶层福利待遇在4000元左右，相当于一个人分享10个低收入人群应该享受的分成。显然，这是极其不公平的，不仅扩大了收入差距，而且降低了个人所得税的调节作用，低、中、高收入阶层并不满意。我们应该改变想法，更新计划。

中国宏观税负总体水平不低。因此，抑制整体税负过度增长是各方都能达成的共识。同时，个税是遏制收入和贫富差距的主要工具，我国个税在税收总收入中的比重太小。因此，整体减税和加税的规模和比例应该齐头并进。两者的混淆是我们纠结于个人所得税起征点问题的根本原因。

税收调整的双赢方案不是增加一般减免额度，而是增加供养人口和住房负担的特殊减免额度。对于没有税收抵免的低收入阶层，国家应支付同等数额的部分社会保障缴款。这样，虽然国家会增加减免税总量，但低收入人群受益较大，中等收入阶层普遍受益，收入差距总体上缩小，符合税制改革方向和国际惯例。理论上无懈可击，操作上不复杂，才是真正的双赢。

当前修正案的困境

政府提高个人所得税工资收入一般扣除额和调整税率的改革引起了社会各方面的热烈讨论，也出现了各种甚至明显的极端利益诉求。这不仅说明了收入分配改革的难度，也说明了个税调整离不开整体税负和税制整体改革框架设计。

目前，提请审议的税收修正案将起征点从2000元提高到3000元，并对部分税率进行了调整。网上征集的20多万条反馈和媒体表达的意见现在普遍认为上调标准过低，减税力度不够。那么，是维持草案还是遵从这一要求，然后大幅度提高工资收入的一般扣除额，比如调整到很多人提倡的至少5000元，将成为征求意见、敲定方案期间的主要政策考量。我的观点很明确，不管上面提到哪种情况，调整个税起征点必然是损失更多的结果。为了从多输变多赢，需要从根本上改变税收修正案的思路，完全跳出现有的思维，按照税收和整体税制改革的方向和要求，另辟蹊径。当然，税制改革不可能一步到位，但如果第一步方向正确，关系全局，影响深远，需要先定下来再动。

当前税收修正案的主要内容是提高起征点和调整税率。需要指出的是，个税起征点是随着经济的发展和人民收入水平的提高而不断提高的，这是极其自然的，本身也是完全正确的。然而，门槛的确定通常只考虑居民的基本需求，而不是平均水平。所以在发展中国家，门槛通常高于人均国民收入，因为人均收入水平只能维持温饱。在发达国家，门槛只是人均国民收入的一小部分。也就是说，随着一个国家收入水平的提高，门槛相对于人均国民收入是一个递减的过程。在合理确定门槛后，通常的做法是随着物价或生活成本指数的提高，逐年略有调整和提高。从福利经济学的角度来看，当大多数工薪阶层的收入高于门槛时，提高门槛可以实现减税和缩小收入差距的双重功能。相反，当大多数人的工资收入低于门槛时，提高门槛只会使少数人受益，扩大收入差距。目前我国名义税收起征点等于人均国民收入。此外，三险一金的扣除额明显高于人均国民收入，72%以上的工薪阶层低于月工资2600元左右的实际门槛。如果按照目前的修正案调整后，88%的人低于近3900元的实际门槛，低收入阶层将根本无法受益。提高起征点必然会扩大已经很严重的收入分配差距，而在税率不变的情况下，部分上调收入区间会产生进一步扩大差距的强化效应。

数据分析也充分验证了上述判断。根据财政部公布的计算，国家财政减少税收1200亿元。根据调整，只有12%的工薪阶层，也就是3600万人纳税，可以估计中国目前有3亿工薪阶层，也就是大致来说，这个调整相当于3亿工薪阶层平均减税400元。根据目前提出的修正案，此次减税的实际分配是，月入2600元以下的低收入者2.16亿零分，月入3360元以下的低收入者比月入400元的低收入者获得的减免少，月入8000元至15000元的低收入者获得4000元以上，相当于一个人享受了本应属于10个低收入人群的减税。很明显，这项修正案将低收入阶层应得的减税完全拿下来，当然是不公平的，而且肯定会扩大收入分配的差距，甚至明显不如一些国家和地区简单的按个人分享减税的做法。

更被动的情况在于，大部分低收入人群因为被排挤而自然不满，部分中高收入人群因为适用税率上调而不满，最高收入人群因为最高边际税率没有下调而不满，主要受益的中等收入人群也认为调整幅度太小而无法满足。结果，除了人数最多的低收入阶层，由于缺乏发言权而难以发声，中等收入阶层强烈要求将起征点进一步提高到5000元或8000元，而高收入阶层则要求降低适用的个人所得税和边际税率，甚至将累进税制改为单一税率，即所谓的低平税制。所以国家减税盈利，结果没人满意，是比较尴尬的。

那么，我们能不能把好事做到底，单纯满足这个中等收入阶层的要求，把个税起征点提高到5000元甚至8000元，这样至少可以满足一方？显然，这种不公平、不合理的让步将进一步恶化收入分配格局，与税制改革的总体方向背道而驰。首先，减税自然会增加。也许人均减税可以达到800甚至1000元以上，但是月入2600元以下的低收入阶层依然一无所获，月入4000元以下的基本不增加任何收入。新增减税数千亿用于中高收入人群。其次，这种做法并不能扩大中等收入阶层。因为扩大中等收入阶层的主要途径是减少低收入阶层的数量。现在如果完全不帮助低收入阶层，中等收入阶层的人数是扩大不了的，最多只是一个封闭的自我提升循环。第三，个人所得税是根据人们的收入水平征收的，是市场经济中调节收入差距最重要的税种。所以一般是收入小、贫富差距大的国家最大的主要税源，占税收总收入的30-50%。2010年，中国个人所得税超过4800亿元，仅占税收总额的6.6%。按照现在的修正，减去1200亿，剩下不到5%。起征点是5000元，3亿“打工仔”中只有3%会收到税。个税在税收中的比重更小。有哪些收入分配差距可以调整？因此，如果我们真的想遏制中国收入和贫富差距的急剧扩大，更不用说迫使其缩小，而整体税收负担不增不减的情况下，就要大幅度提高个人所得税的规模和比例，吞下这种很多人找各种理由拒绝服用的苦药，这是中国在市场经济条件下避免社会两极分化和中等收入陷阱的必由之路。

这种税收调整处于被动局面，直接原因当然是切入点的错误选择。当72%的工薪阶层收入低于实际起征点时，起征点的任何提高，显然都会错过最应该得到帮助的低收入阶层，从而拉大而不是缩小收入差距，这自然会使这种税收调整成为错误。

减税是好事，但自从减税后，我们选错了最不该选的项目。个税是割富济贫的主要工具，但我国个税比重极低，收入与贫富差距巨大。税收显然不是减税的对象。中国最大的税负是增值税、营业税等商品税。商品税主要由消费者承担，中低收入人群比例越高，比例越大。减税并没有动大头，只是减少了百分之几的税负，根本不应该减少。自然不可能达到减轻税负的目的。相对于每年增加税收总额的20-30%，试想一下，即使完全不征税，也只占百分之几，影响极其有限。

最后，趋利避害，实现自身利益最大化是人类的经济本性之一。单纯提高起征点，调整税率，必然会使一部分人受益，而另一部分人会受到有形和无形的损害，这就划分了中低收入群体的利益。中等收入阶层要想争取自己的利益，必然会损害低收入阶层无法分享的利益，使本应优先帮助的低收入阶层处于最无助的境地，从而人为地撕裂中等收入阶层和低收入阶层的利益和诉求。

问题的本质是:减税，而不是门槛

在整个税收调整的讨论中，一些人要求大幅提高起征点的原因往往与政府整体税收负担过重、增长过快和政府收入使用不当有关。其实，是否提高门槛，是否减税，整体税负是否合理，是两个完全不同的问题。对后者的质疑是通过对前者的非理性情绪来表达的，这就是我们今天在税收门槛问题上陷入困惑状态的原因。

把这两个问题分开，情况就清楚了:只有让大多数人受益，才有必要提高起征点。按照国际惯例，其上调并非空穴来风的竞价，而应根据涨价情况每年小幅上调。总体税负的判断和减税的合理性是完全不同的问题。

目前我国宏观税负以宽口径计算约为国民收入的30%，比西方发达国家低35-55%，比同等收入的发展中国家高，在国际上属于中高水平。这样的水平是否太高可以争论，但这样的水平不太低恐怕没有太大的分歧。随着近年来财政收入的快速增长，改革开放初期的比例急剧下降的趋势已经完全扭转，空开始出现减税。如前所述，从中国的税收比例来看，绝大多数来源是商品流转税，只占很小一部分，已经是世界主要国家中税收比例最低的。进一步减税完全违背了中央政府多年来提出的增加直接税比重、调整缩小收入差距的税制整体改革方向。因此，减税应从商品流转税入手。减少这种税收不仅可以减轻税收负担，还可以缩小收入差距，减少商品价格的扭曲。同时，降低商品税不仅惠及3亿工薪阶层，还惠及数亿非工薪阶层农民，覆盖面更广、更公平。

除了减什么税的问题，还有减多少税的问题。尽管对整体宏观税负可能的口径和合理性存在争议，但各方都能抑制整体税负过度增长是共识。十二五期间，国民收入年增长计划仅在10%以内，居民实际收入水平增长不低于gpd。保持税收增长20-30%显然是不合适的。控制税收增长速度不仅有利于政府职能转变，也有利于挤压行政支出和三项公共基金支出的增长。

2010年，中国税收总额为7.3万亿元，今年第一季度增长30%以上，全年增长20%。如果增加的不到一半用于减税，不影响政府在原有菜品上的支出，财政收入能够保持与国民收入相近的增长，那么可以减少的数额至少应该在6000亿元以上。随着这次个税起征点和税率的调整，财政部估计总减税1200亿元，只是6000亿元的五分之一，只相当于每400元有3亿工薪阶层，平均每月33元，显然太少了。如果增加5倍以上，达到人均每月200元，对中低收入人群帮助很大。可见，如果没有更实质性的减税问题，我们的讨论意义不大。而不是钻门槛的墙角，以人数最多的低收入阶层为代价，追求其他阶层的收入增长，会彻底把问题搞砸。

个税的工资税问题与综合税制改革

最近有人批评中国个税变成工资税，媒体对此热议。许多人认为这是工人阶级的心声。但这种提法虽然很感性，却不符合事实，也是一种误导性的理解。

在中国，工资税与个税的比例长期较低，但在2008年仅达到50%。只是近两年来，由于工资薪金的快速增长，工资税逐渐提高到了总税收的60%以上，但仍明显低于发达国家80%以上的水平。要说工资税，有多少人有资格。这是因为工资税的比重很大程度上反映了工资收入在国民收入中的比重。总的来说，随着经济发展水平的提高，工资收入占国民收入的比重会继续上升，所以工资税占个税的比重也会增加。所以，个税主要是工资税，而不是相反，是社会进步的标志。

此外，建立分类与综合相结合的税制是税制改革的方向。但很多人误以为分类是个体，综合是家庭。其实家庭，也就是供养人口，只是减税免税考虑的一个因素，与分类和综合税制没有本质的联系。因为所谓综合征税，就是把各种分类财产、资本等收入的单独征税纳入只对工资实行的累进税制，使累进所得税税率的适用范围扩大到其他收入。改变个税对劳动的歧视是我多年来的一贯主张。但是现在用这个话题的大多数人，我猜他们可能在最后一刻不认同。首先，工资以外的分类税率现在远低于工资的综合累进税率，分类和综合相结合意味着全面和大幅度的增税。第二，在分类的个人收入中，目前不征税的主要有三种。第一，如果现在要开征股市交易所得税，民众的分歧很大。而且，世界上大多数国家都征收这种税，而且大多数国家对其收入适用较低的分类税率，不计入综合。第二，财产赠与所得，与继承所得是共生税，必须同时启动。第三，房地产转让收益。现在房地产转让收入的税很轻，阴阳合同盛行，所以这个税好像无关紧要。没有财产保留税。但房地产是中国中产阶级最大最珍惜的资产，对税收有很大的阻力。显然，征收这些新税不是一件容易的事。这就需要在社会的广泛参与下进行深入的讨论，从而理清利益关系，形成共识。

个人所得税的累进税率和隐性收入

近年来，一些自然资源极度短缺、人口流动性强的城市国家，如中国新加坡和香港，在进入高度发达、发展完善的社会保障体系后，为了在全球竞争中生存，吸引高端人才，纷纷将高速累进税制改为低速累进税率或相对单一的低比例税率。但这根本不是当今世界的主流，也绝不符合中国这个发展和安全水平还很低，贫富差距特别大的国家。单一的比例税，即所谓的平税制，让只有几千万收入的人适用同样的税率，会大大增加中低收入群体的税负，大大减轻高收入群体的税负，进一步扩大我国的贫富收入差距。

中国的税收差额，也就是最高税率，目前是45%，表面上接近欧洲国家的较高水平。其实这里有些错觉。由于我国实行单一的个人所得税税制，由中央政府和各级地方政府共同承担，日本、美国、加拿大等许多国家。由中央政府或联邦政府征收一种税，地方政府征收另一种税，两者的合并税率往往高于我国。

例如，虽然美国有几个州对个人收入实行单一比例税率甚至零税率，但大多数州实行累进税率。关键是，所有美国人除了缴纳州税之外，还必须同时缴纳真正强大的联邦累进税。实际税率与中国类似，而一般免税额度仅为人均国民收入的10%以上，起征点税率为10%，当人均国民收入为10倍时，则快速累进至35%。而我国人均国民收入10倍的年薪适用税率仅为25%，45%的边际税率只适用于人均国民收入20倍以上的年薪120万人民币以上的部分。有人说，如果累进税率高，高收入的人就根本不纳税。这其实不是真的。仅从上市公司年报就可以知道，我国年薪百万、千万的高收入者并非没有，但几乎都集中在少数具有制度垄断和资源垄断的行业和企业。美国百万富翁可以集体站出来反对取消遗产税，中国120万年薪及以上的高收入者没有说话。我们有些学者有必要拿所谓的中国高边际税率来举例，抱怨这极少数高收入者的税负？

需要指出的是，所谓的低税率可以鼓励人们主动纳税，这很可能只是一厢情愿。对于打工仔来说，无论税率高低，都是代扣代缴的，不存在主动与否的问题。对于包括房地产转让在内的各种财产和资本收益，我国目前的最高税率只有20%，但仍然逃税。至于各种隐性收入，税率低了也不会自动申报。俄罗斯的税收在2001年后的三年里突然大幅增加。真正的原因不是单一的税率。普京除了刚刚赶上油价上涨、收入暴涨的好日子，还在2000年底上台后以雷霆之力横扫叶利钦时代的富有寡头，发动大规模逃税运动，惩罚了一大批俄罗斯最富有的人破产、坐牢或逃亡。

俄罗斯虽然人口少，资源丰富，但已经完成城市化，人均国民收入达到1万美元左右。然而，贫富差距仍然巨大，极少数人占据了社会的大部分财富。在世界主要国家，其单一规模的个人所得税税率显然很难责怪。改革酝酿了很多次，俄罗斯人自己说恢复累进税只是时间问题。人口和资源禀赋和我们差不多的日本和韩国，短短30年就实现了城市化，进入高收入国家行列，收入分配相当公平。基尼系数长期在0.3左右，他们所依赖的主要工具是边际税率在75%以上的累进个人所得税。就连号称自由经济的美国，从二战开始也早就实行了几十个档次的高个人所得税制度，期间最高税率连续多年在90%以上，只有联邦个人所得税税率一直保持在70%左右，直到后工业化的80年代。

可见，世界范围内个人所得税的减税和边际税率下调只是近20年的趋势，在许多国家产生了预算赤字扩大、国债预警和金融破产的负面影响。整体而言，新加坡和香港，除了俄罗斯实行了较低的个人所得税税率外，恰好是发达经济体中贫富差距最大的国家或地区。累进税率较高的国家收入差距较小并非偶然。战后中国目前的经济发展水平远低于西方国家，城乡差距和贫富差距也远高于其他国家。把别人的缺点当成优点来学，显然会造成更大的伤害。因此，考虑到这些因素，中国的个人所得税边际税率只有上升的空间，而在城市化完成之前的很长一段时间内空都没有下降。

我国的隐性收入规模惊人，但现在人们几乎不谈如何发现和管理隐性收入。相反，他们通常认为公开收入不应征税。用一个不恰当的比喻来说，就好比说社会上还有大量更严重的罪犯逍遥法外，所以为了公平起见，已经被抓的犯人应该减刑释放。

税收调整的替代方案

现在人们对收入分配现状的不满，不是绝对收入水平逐年下降，而是相对收入状况让他们吃亏。因此，一般救济的变化不能满足人们的不同需求。从这个意义上说，门槛再高，也不可能让所有人都满意。但是，特殊减免的额度不同。它可以解决每个人，特别是公众的特殊经济困难和需求，从而普遍提高个人福利和满意度。这就是它今天在国际上流行的原因。我国税法规定的特别减免税其实有10多种，但几乎都与国家发放的各种特殊补贴或奖励有关，与民生无关。因此，如果这次税收调整不是为了调整起征点和税率，而是增加与民生相关的特殊减免项目，包括补贴社保缴费，不仅可以达到减税的目的，而且可以直接、准确、有效地帮助低收入阶层，减轻广大中等收入阶层的负担，同时缩小收入差距，这是符合税制改革方向和国际惯例的。这才是真正的双赢结果。因为最大一部分低收入和中低收入人群不纳税或者只缴纳很少的税，所以特殊减免项目不会降低税收增长的整体规模。

出台与民生相关的专项救助项目，可以从一两个容易确认的项目入手，根据条件逐年逐步增加专项救助项目。因为所谓的家庭，不过就是说赡养人口，这在户籍上是明确登记的。不在户口本上的供养对象，如无收入来源的父母，可以自行举证，税务机关可以核实、谎报，并处以重罚。如果工作量太大，也可以从户口本上的未成年或失业子女入手。因此，此次个税修改草案中调整起征点和税率的内容应该取消，而应该增加对一般民生的特殊减免项目。

建议的替代方案如下:1 .增加供养人口减免税项目。2.增加租房者和自建房贷款的额度削减项目。3.月薪在34000元以下的低收入阶层，享受免税或基本免税的固定减免税额度，转移到国家分享等量的社会保障缴款。这样做确实会减轻低收入阶层的负担，会极大地促进社会保障在低端人群中的覆盖，从而实现多重目标。随着新方案的通过，虽然全国整体将增加减免税总额，如前所述，但也可以由增税承担。更重要的是，如果真的把钱花在了本地，低收入人群受益很大，中等收入阶层普遍受益。大多数人的经济状况得到了绝对和相对的改善，收入差距总体上缩小了。理论上无懈可击，操作上不复杂，必然会得到绝大多数人的真诚支持。