杨伟民谈《全国主体功能区规划》制定始末

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国家发展和改革委员会秘书长杨伟民谈到了制定的开始和结束

“一开始我并不想被划为限制开发区。重点发展区的设立比较热情，大家都想争点，所以现在基本上成了一个省的重点发展区，而且数量增加了不少。”

“我们在确定哪些是限制发展区，哪些是重点发展区的时候，首先是根据资源和环境的承载能力来设置很多指标和评价标准，但不能完全陷入环境决定论。否则，西部地区的资源环境承载力肯定不如东部地区。最终草案是一个集中均衡模型，即大均衡小集中。”

《国家主体功能区规划》是新中国第一个国家土地发展规划，也是区域发展模式和调控模式的重大转变。

作为国家主体功能区规划领导小组办公室主任和国家发改委秘书长，杨伟民是主体功能区战略的发起者和推动者，经历了从概念到理念形成再到规划出台的全过程。2010年12月21日，历时多年的《国家主体功能区规划》悄然出台。三个月后，杨伟民接受了《规划》公布以来的首次采访，并对《国家主体功能区规划》做出了权威解读。

主要功能是什么

中国投资:国家主体功能区规划去年年底正式颁布。这些年来，你为计划的制定付出了很多努力。能否谈谈该计划的颁布过程？

杨伟民:主体功能区的概念最早是在2002年提出的，《关于规划体制改革若干问题的意见》。在总结新中国以来，特别是改革开放以来规划体制改革的经验，分析存在的问题后，我们形成了这份文件，提出“规划编制应确定空之间的平衡与协调原则，加强规划工作”。一是将区域划分为东、西、西三大区域，分别提出发展方向的指导意见，从而实施差异化政策。第二，“九五”计划也分为七个地区。这两种分类方法都有其指导性和针对性，但都缺乏约束。规划不仅促进增长，而且管理增长。所以我们在2003年初向中国工程院介绍“十一五”重大问题时，从重新审视区域经济发展的角度，从如何建设更加平衡的小康社会出发，提出了划分“功能区”的思路。之后我们也请了很多专家来研究这个问题，但是思路和我们的思路不一致。

国家发改委经过反复研究，在上报国务院的“十一五”规划中提出了主体功能区的基本思路，确立了四种类型的主体功能区，但当时的思路是划分主体功能区，没有覆盖全国。

应该说主要功能区的思想确立在十一五规划纲要中。大纲用2200字描述了主要功能区，提出了22个限制开发区，其中大部分在今天的规划中仍然保留。

2006年3月纲要通过后，马凯同志就开始了“不完全推进主体功能区形成”的思路。经过研究讨论，2007年7月，他以国务院文件形式发布了《国务院关于主体功能区规划的意见》，明确了规划定位、规划原则、主要任务和二级规划(国家级和省级)的制定等一些重大问题，分为四类

接下来，我们进入了具体的规划，直到2008年初初稿形成。在此期间，首先对国家空办事处进行了评估，然后邀请研究机构进行政策研究，并邀请八个省开展试点项目，这些项目于2008年2月基本完成。在这个过程中，逐渐形成了“4+3+2”的格局，“4”是原来的优化发展、重点发展、限制发展、禁止发展四大类，“3”分为城市化地区、农业地区、生态地区，“2”分为两级规划(国家级和省级)。此外，还包括以县为单位、国家设定地区、省级设定范围的原则。经过发改委办公会议讨论，又召开了一次地方会议征求意见，方案基本得到认可。

从2008年到正式上线，这是一个不断讨论、征求意见、修改、上线的阶段。现阶段也做了一些大的改动，比如增加能源和资源类文章；将生态区变为重点生态功能区，将农业区变为农产品主产区(000061)。

中国投资:为什么要规划主体功能区？

杨伟民:马凯同志指出，中国土地空的特点是多样性、不平衡性和脆弱性。这一特点决定了:第一，并非所有的空土地都适合大规模、高强度的工业化城市化发展，必须遵循自然规律，保护自然。第二，虽然我国幅员辽阔，但由于人口多，面积大，不适合工业化和城市化，人均适合发展的土地空空间不大，因此有必要节约空空间，集约发展。第三，并非所有land/きだよだよききだだよ都应该承担同样的职能，聚集经济和人口，促进工业化和城市化，因地制宜地发展。

促进主体功能区的形成，就是要根据中国土地空的特点，将适合大规模、高强度工业化和城镇化发展的土地空确定为优化发展或重点发展的城镇化区域，使这些区域能够聚集全国的主要经济活动和大部分人口，为农产品和生态产品的生产腾出更多的空间。/将不适合大规模、高强度工业化、城镇化发展的土地空确定为重点生态功能区，限制或禁止开发，使其成为主要提供生态产品、保障全国生态安全的生态空。

主体功能区意义重大，不仅是适应中国陆地空发展的必然要求，也是实现科学发展的根本举措和完善区域调控的重要依据。推进主体功能区形成，要在960万平方公里的国土面积上，对中国未来14.5亿人口和数十亿国内生产总值的布局进行前瞻性规划，与2.8万亿立方米的水资源、18亿亩耕地等资源相协调，高效集约发展发达地区，有效保护保护区。

中国投资:如何理解“主体功能区”中“主体”的含义？

杨伟民:“主体功能区”这个词其实是中国的独创。这是在研究过程中逐渐形成的。刚开始大家都不熟悉主功能区这个词，不理解它的真正含义。以前大家都听过“功能区”。我们加上“主体”,这意味着它不是空更大单位中的唯一功能，而且主要功能不排除其他功能或辅助功能。比如农产品主产区也可以适当发展农产品加工等产业，重点生态功能区也可以适当开发矿产资源，禁止开发区的非核心区也可以适当放牧或者也就是说不排除开发其他特定“点”的主要功能。比如环渤海地区要整体优化，但滨海新区可以重点发展。

中国投资:规划如何划分主要功能区？依据是什么？

杨伟民:根据开发模式,《规划》将中国空土地分为四类:优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区；根据发展内容，上述四个主要功能区可分为三类:城市化区、主要农业生产区和重点生态功能区；按照等级划分，分为国家级和省级两级。

根据不同区域的资源环境承载力、现有发展强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化发展为依据，划分优化发展区、重点发展区、限制发展区和禁止发展区。

根据提供的主要产品类型，划分城市化地区、主要农业生产区和关键生态功能区。城市化地区是以提供工业产品和服务产品为主要功能，同时也提供农产品和生态产品的地区；农产品主产区是以提供农产品为主要功能，同时也提供生态产品、服务产品和工业产品的地区；重点生态功能区是以提供生态产品为主要功能的区域，但也提供农产品、服务产品和某些工业产品。

优化发展区是经济相对发达、人口密集、发展强度高、资源环境问题更加突出的城市化地区，工业化和城市化应该优化。

重点发展区是具有一定经济基础、资源环境承载能力强、发展潜力大、人口和经济集聚条件好的城市化地区，应重点推进工业化和城市化。优化发展和重点发展区属于城市化地区，发展内容相同，发展方式不同。

限制发展区分为两类。一是农业主产区，即耕地面积大、农业发展条件好的地区。虽然它们也适合工业化和城市化发展，但为了保证民族农产品的安全和中华民族的可持续发展，有必要将加强农业综合生产能力作为发展的首要任务，因此应限制大规模、高强度的工业化和城市化发展区域；第一类是重点生态功能区，是脆弱而重要的生态系统，资源环境承载力低，不具备大规模、高强度工业化、城镇化发展条件。因此，要把提高生态产品的生产能力作为首要任务，限制大规模、高强度工业化和城镇化发展的领域。

禁止开发区是依法设立的各级自然文化资源保护区，以及其他需要特殊保护、禁止工业化和城镇化发展的重点生态功能区，分布在优化开发、重点开发和限制开发区域。国家级禁止开发的区域包括国家级自然保护区、世界文化和自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级禁止开发区域包括省级及以下各类自然文化资源保护区、重要水源地和省人民政府根据需要确定的其他禁止开发区域。

各类主体功能区在国民经济和社会发展中具有相同的重要地位，但主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，开发的首要任务不同，国家扶持的重点不同。对于城市化地区，主要支持经济和人口集聚，对于主要农业生产区，主要支持农业综合生产能力建设，对于重点生态功能区，主要支持生态环境保护和恢复。

游戏与平衡

“中国投资”:在“规划”的制定过程中，不可避免地会涉及到各地对“发展权”的争夺。不同意见的主要领域有哪些？

杨伟民:很难确定哪些区域是优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发。禁止开发更容易确定，优化开发更好。不同意见主要集中在限制开发区域。刚开始不太懂，好像限制发展就会限制发展，所以一开始不想被纳入限制发展区。后来就很难确定限制开发区内新增的农产品主产区了。

重点发展区的建立比较热情，大家都想争夺重点，所以现在基本成了省，成了重点发展区，数量也增加了不少。

当我们确定哪些是限制发展区，哪些是重点发展区时，我们首先要根据资源环境承载力来设置很多指标和评价标准，但不能完全陷入环境决定论，否则西部地区的资源环境承载力肯定不如东部地区。最终版本是集中均衡模型，即大均衡小集中。

另一个难点是如何确定发展强度约束。按照原来的思路，希望确定发展强度指标。但是争论很多，我们都想争取更大的发展强度。然而，为了规划的顺利发布，开发强度被取消了。但这始终是个问题，因为主体功能区规划并不是一个让你大发展的规划。城镇化地区要发展，也要控制，发展强度要控制，但可能还没实现。

中国投资:在这种差异化发展战略下，如何实现“区域协调发展”？

杨伟民:首先，区域协调发展并不是经济总量在各个地区的平均分布，而是主要的经济活动是在空.的一小部分地区进行的经济集中的地区也要聚集相应比例的人口，不仅是有就业能力的劳动人口，还有劳动人口所承担的供养人口和供养人口。换句话说，经济规模小的地区人烟稀少；经济规模大的地区人口密度也高，导致地区间人均国内生产总值差距小。

以美国为例，美国东海岸、五大湖和西海岸的gdp占美国的48%，人口也占45%。美国国内生产总值最大的加州是国内生产总值最低的佛蒙特州的75倍，但人均国内生产总值最高和最低的地区之间的差距只有2.2倍。

全国gdp最大的广东是gdp最低的西藏的89倍，人均gdp最高的地区和GDP最低的地区差距是7.6倍。在总结世界各国区域发展经验的基础上，世界银行2009年的《重塑世界经济地理》报告认为，空的结构变化必然伴随着一个国家的经济发展，空.高收入国家和低收入国家的经济增长都是不平衡的

第二，协调发展不是不同地区国内生产总值或增长率的均等化，而是公共服务和城乡生活条件与水平的均等化。

德国是一个非常注重地区平衡的国家。德国联邦宪法规定，各地区应“保持均衡的生活条件”。这并不意味着不同地区应该保持平衡的经济实力或平衡的发展水平。从本质上说，这意味着所有地区都有获得住房、就业和教育的平等机会，以及享受商业、贸易、服务、良好环境条件和娱乐的平等机会。均衡不是一个绝对的标准，它随着当地的条件、传统和价值观而变化。

我国城乡发展不协调的本质是城乡公共服务和生活条件差距过大。虽然我们不再限制劳动人口跨地区就业，但由于户籍制度及其背后的公共服务供给体系，非劳动人口无法随其家庭的劳动人口自由流动。有工作能力的人在发达地区或城市就业，但他们需要抚养的孩子和需要孝顺的父母必须留在原籍，而老人和孩子不创造国内生产总值和税收。净流入地获得流动劳动人口创造的国内生产总值和税收，但流出地不得不承担家庭的公共服务。此外，财政均衡转移支付的规模不够，导致不同地区人均公共财政支出的对比，甚至公共服务的对比。2009年，中国最高地区的人均财政支出是最低地区的5.3倍。这是促进区域协调发展亟待解决的问题。

第三，协调发展不仅要实现人口分布和经济分布的总体平衡，还要使某一空单元的人口和经济规模与当地资源环境的承载能力相协调。无论是城市化地区、主要农业生产区还是重点生态功能区，都要根据资源环境承载力进行开发。农产品主产区和重点生态功能区不宜或不适合大规模、高强度工业化和城镇化发展，因此消费水平较高的人口承载能力有限，部分人口必然会逐步向城镇化地区转移。城市化地区的资源环境承载能力也是有限的，过度的经济集聚也会给资源、环境和交通带来压力。目前少数城市“城市病”的症状表面上是人口涌入，根本上是城市功能过于集中已经超过了当地资源环境的承载能力，即发展强度偏高。在中国的一些地区，发展强度已经达到30%甚至40%。如果不加以控制，很可能会成为近期不适合生存的“水泥板”。到那时，“城市病”将不可避免，未来的发展也不可持续。因此，在城市化地区，要根据资源环境短板确定可承载的经济规模、产业结构和人口规模，保持必要的耕地和绿色生态空，适度发展，自觉控制发展强度。

推动主体功能区形成，就是要区分不同区域的主体功能，采取不同的发展路径，实现人口、经济、资源、环境的平衡。

让生态成为“产品”

中国投资:重点发展领域是什么意思？是否意味着未来重点投资项目会集中在这些领域？

杨伟民:简单来说，重点发展地区是我们创造国内生产总值的地方，是支撑国家经济增长的重要增长极，也是中国重要的人口和经济密集区。今后，重点发展地区将继续扩大和壮大经济规模，同时吸纳人口，增加财政收入。重大项目应首先在重点发展领域布局。

《中国投资》:目前对限制发展有很多误解。限制开发后，如何保障限制开发区域的“发展权”？

杨伟民:重点生态功能区也有发展权，这些地方的人也有过更好生活的权利。那么如何解决重点生态功能区的开发权问题呢？首先要明确，生态产品也是产品。人的需求不仅包括对农产品、工业品和服务产品的需求，还包括对新鲜空气、洁净水、舒适环境和宜人气候的需求。保护和扩大自然提供生态产品能力的过程就是创造价值和发展的过程，因为发展最终是为了满足人的需求。

因此，重点生态功能区的开发内容是不同的。这些地区的主要功能不是生产有形的农产品和工业品，而是通过保护自然和恢复生态来提供生态产品。

以美国为例。美国纽约900万人口的饮用水90%来自上游的卡茨基尔河和特拉华河流域。20世纪80年代末，由于严重的微生物污染，纽约决定购买卡斯基尔河和特拉华河上游流域的生态服务。具体方式是纽约市每年向这个流域的农民提供4000万美元，让他们采用环保的生产方式来改善水质。资金来源包括政府对用水者征收的附加税、纽约公共债券和信托基金。这就是生态补偿机制。

2008年，我国财政部开始根据主体功能区规划的要求设立生态补偿基金。2009年投入120亿元，2010年在纳入限制发展区的每个县投入3000-4000万元，在这些地区产生了非常积极的效果。但是在这种利益导向的机制下，想加入限制开发区的人比以前多了。

现在的问题是，农业主产区没有财政转移支付，农业主产区的资金还没有落实，要在下一个落实过程中逐步落实。

一般来说，要解决主要农业生产区和重点生态功能区的发展问题，需要“采取三个措施”:一是扩大分子，发展农产品、生态产品和其他资源环境能够承载的产品；第二，缩小分母，促进人口向城市化地区转移；三是加大转移支付力度，建立财政支出与人口相关的财政体制，加大中央和省级政府对主要农产品产区、重点生态功能区等特殊困难地区的均衡转移支付规模。

利益导向与绩效评估

《中国投资》:该《规划》将如何与政策衔接？

杨伟民:计划应该包括政策，但制定计划的困难之一是政策和措施不能非常具体和直接可操作，只能提出政策方向。毕竟这是一部全新的作品，统一思想需要一个过程。可以说，该计划的制定在某种意义上是一个“边探索、边工作、边统一思想”的“三边工程”。

当然，未来计划的实施仍然取决于政策，包括财政政策、投资政策、人口政策、环境政策、土地政策、气候变化政策等。这些政策中最重要的是财政政策和绩效评估。

具体来说，财政政策是对实现均等化提出明确的期限，随着财政收入的增加逐步加大力度。要实现财政资金向主要农业生产领域的均衡转移，整合当前生态环境保护支出，向重点生态功能区倾斜。

投资政策，在国家重点生态功能区实施保护和修复工程，每五年解决一批国家重点生态功能区的民生改善、区域发展和生态保护问题，并根据规划和建设项目的实施顺序安排年度投资额。优先实施西部国家重点生态功能区保护修复工程。

在产业政策上，应针对不同类型的主体功能区实施不同类别的鼓励、限制和禁止。原本无差别鼓励的项目，以后会被列入优化发展区和限制发展区限制名单，有的是允许项目，可能会被限制在优化或限制区域。重大项目，特别是依靠国内资源的项目，优先在中西部重点地区实施。可以进一步细化，比如对同类型不同主体功能区实施差异化产业政策，比如环渤海地区未布局的高耗水项目等。

在绩效评价方面，要建立和完善符合科学发展观、有利于促进重点生态功能区等主体功能区形成的绩效评价体系，不考察gdp，对当地影响较大。

“中国投资”:“规划”会带来国家区域管理和调控模式的转变吗？具体有哪些可能的改变？

杨伟民:推动主体功能区的形成，可以推动国家管理模式的改革。国家主体功能区规划是一个“政策平台、规划平台、评估平台和管理平台”。一个完整的空规划体系建成后，可以作为各种开发活动的基本依据和管理依据。

从政策平台来看，近年来我国按照东、中、西、东北四大板块实施区域政策，区域调控的针对性增强。但是，作为一个政策单位，空的范围仍然太大。以四大板块为基础，在原有区域政策的基础上，推动主体功能区的形成，明确不同区域的主体功能，可以为各项政策提供统一、公平的政策平台。调整一些政策，将空单位相对较少的主要功能区作为政策单元，可以大大增强区域政策的针对性、有效性和公平性。

就财政政策而言，无论是东部地区还是中西部地区，其城市化地区应该了解财政收入，其主要农业生产区或重点生态功能区应该是接受财政转移支付的地区。在此基础上，可以考虑对西部地区、少数民族地区和贫困地区给予适当优惠。

再比如，如果把同样的产业政策应用到整个西部地区，其针对性会更差，因为西部地区大部分生态环境脆弱，如果把产业政策应用到范围小得多的成渝、北部湾、关中等少数城市化地区，就和东部不一样了，即使是同类型的主体功能区，产业政策也应该不一样。如果真的需要布置新的钢铁项目，也应该布置在水资源丰富的重点发展地区。对于严重缺水的重点发展地区，要禁止布局钢铁项目。

从规划平台来看，近年来，各级政府越来越重视规划，编制了许多规划。然而，各种规划也存在重叠甚至矛盾的问题，不仅降低了规划的效率，也影响了规划的权威性。作为一个战略性、基础性和约束性的规划，主体功能区规划可以为空土地开发中各种规划的衔接和协调提供重要的基础和依据，有利于增强规划之间的一致性和完整性以及规划实施的权威性和有效性。

比如土地规划要以主体功能区规划为基础，而不是简单的用基数法确定不同区域的建设用地规模。高开发强度的优化开发区域，应相对降低建设用地增长率。区域规划和城市规划应当以主体功能区规划确定的功能定位为基础，而不是以行政区域为边界简单确定区域或城市的功能定位和发展方向。

来自测评平台。目前，各地区越来越重视对国内生产总值的评估，这在促进地区经济发展的同时也带来了一些问题。评估国内生产总值增长率、投资吸引力、进出口、财政收入等既不公平也不科学。东部地理优势明显，西部生态脆弱的地区。即使在同一个省，也很难按照一个评价体系，一个尺度，公正地反映每个市县所做的努力。促进主体功能区的形成，确定不同区域的主体功能，根据主体功能实施不同侧重点的绩效评估，可以提高绩效评估的科学性和公平性。

从管理平台的角度来看，推动主体功能区的形成，可以为建立覆盖全国、统一协调、及时更新、反应迅速、功能完善、提高效率、降低行政成本的全国土地空管理体系提供基础平台。

中国投资:目前省级规划进展如何？国家发改委今后将从哪些方面推动该计划的实施？

杨伟民:目前，省级规划正在制定中。主要任务是明确国家在其管辖范围内确定的城市化地区和主要农产品生产区的具体范围，以及国家规划未覆盖地区的主要功能。省级规划完成后，两级规划将实现空.土地全覆盖全国2860个县级行政单位都要有自己的定位，现在已经实施了430多个县。目前国家层面的规划还不是一个完全可操作的规划，具体政策的实施还要靠中央和省级政府的共同推动。今后的工作是开展规划、决策和实施三项任务。

材料:中国主要功能区

优化开发区域

一、环渤海地区

1.京津冀地区2。辽中南3。山东半岛

二、长三角地区

第三，珠三角地区

关键发展领域

一、冀中、冀南

二、太原城市群

三、胡宝鄂豫皖地区

四.哈昌地区

1.哈尔滨-大庆-奇奇工业走廊和木穗2区。昌吉图经济区

V.东陇海地区

六.江淮地区

七.海峡西岸经济区

八、中原经济区

9.长江中游

1.武汉城市圈2。长株潭城市群3。鄱阳湖生态经济区

X.北部湾地区

Xi。成渝地区

1.重庆经济区2。成都经济区

十二.黔中

十三.滇中

十四.西藏中部和南部

十五.关中-天水地区

十六.兰州-西宁地区

十七、宁夏沿黄经济区

十八、天山北坡地区

限制发展区

一、农产品主产区

1.东北平原主产区2。黄淮海平原主产区3。长江流域主产区4。汾河平原主产区5。河套灌区主要生产区6。华南主产区7。甘肃新疆主产区

二、重点生态功能区

它包括25个区域，包括大小兴安岭森林生态功能区

禁止开发区域

包括国家级自然保护区、世界文化和自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。