中国福利之路：基本公共服务均等化

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社会福利制度既要强调和加强其促进社会公平正义的作用，又要注重适度，符合国情。建立基本公共服务均等化的中国现代福利制度框架，相当于建立了面向公平和可持续发展的福利制度改革路径。它在防止“中等收入陷阱”、建立二次分配向低收入群体倾斜的长效机制、完善不同利益的表达、诉求和协商机制等方面发挥了重要作用。

随着经济的快速增长，中国正在从一个中低收入国家走向一个中高收入国家。同时，新阶段的发展面临着消费率持续下降、收入不平等、经济社会发展不协调、可持续增长内生动力不足等诸多挑战。，防止“中等收入陷阱”的需求上升。在此背景下，构建以公平为导向的社会福利体系，对促进可持续发展具有重要作用。

据测算，2005年，城乡居民教育医疗服务的额外支出对其他商品和服务消费的挤出效应达到5810.7亿元。居民用自己的收入支付教育、医疗、社保等支出的快速增长，抑制了居民的其他消费需求，强化了自我保护的预期，降低了当前的消费倾向。提供稳定、有保障的社会福利服务，有助于提高居民的消费能力和消费倾向，从而提高居民的消费率。因此，构建消费主导的发展模式，迫切需要完善社会福利制度。

为了促进支持长期经济发展的人力资本的发展，改善社会福利制度更为迫切。随着中国人口红利接近“刘易斯拐点”，依赖廉价劳动力的产业扩张条件将不复存在，人力资本将成为制约中国可持续发展并走向更高阶段的短板。教育、医疗等社会福利服务对人力资本的发展具有最直接的影响和作用。根据2007年和2008年中国人类发展报告，过去40年世界经济增长的8%至10%来自人民健康的改善。对于欠发达国家，初等教育、中等教育和高等教育的投资回报估计分别为23.4%、15.2%和10.6%。研究表明，农村教育投资每增加1元，农牧业产值可增加8.43元。从人力资本的角度来看，必须尽快完善现代社会福利制度，以增强经济持续增长的动力。

更现实更棘手的问题是，自20世纪90年代以来，中国不同阶层之间的收入差距不断扩大。统计显示，1978年城乡居民收入差距为2.6倍；2009年城乡居民收入差距为3.33倍。2008年，上海城镇居民人均可支配收入是甘肃城镇居民的2.43倍。上海和甘肃农村家庭人均纯收入差距是4.2倍。据专家估计，从1988年到2007年，前10%和后10%的收入差距从7.3倍增加到23倍。根据劳动协会公布的数据，年收入1万元左右的低收入阶层占劳动人口的80%。因此，迫切需要建立一个能够积极调节收入分配的社会福利制度。

从国际经验来看，社会福利制度不仅要强调和加强其促进社会公平正义的作用，还要注意适当的福利水平，这是符合国情的。智利等拉美国家在20世纪80年代开始社会福利制度市场化、私营化改革后，福利制度的逆向分配效应显著，加剧了本已过大的收入差距，经济社会发展严重不协调，进一步锁定在中等收入阶段。在过去的几次危机中，这些国家也更加脆弱，人们的生活很容易受到危机的影响。挪威等北欧国家采取了以服务标准化和均等化为特征的“福利国家”模式。这些国家的人均国内生产总值指数和人类发展指数多年来居世界首位，收入差距处于世界最低水平。然而，高福利也使许多人陷入对福利制度的依赖。高税收已经成为北欧企业的沉重负担，直接影响经济发展速度。更重要的是，老龄化给高福利模式带来了沉重的财政负担，福利制度对代际公平的实现提出了巨大挑战。

从正反两方面的国际经验来看，构建我国现代福利制度的现实途径是促进基本公共服务均等化。

首先，基本公共服务是社会福利的重要组成部分。社会福利包括教育、医疗、就业、社会保障等公共服务。基本公共服务是保障人民基本生活需求和基本尊严的服务，包括基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障、基本教育和文化服务、基本医疗保障。随着经济的发展和人民生活水平的提高，一个社会基本公共服务的范围和水平将逐步扩大。

其次，建立基于基本公共服务均等化的现代福利制度框架，相当于建立一条公平、可持续发展的福利制度改革路径。通过扩大基本公共服务支出和调整支出结构，政府可以促进中国人发展起点的公平，增强人力资本。它可以通过改善农村、落后地区和困难群体的义务教育、基本医疗和公共就业等基本公共服务，缩小贫富差距。

此外，基于基本公共服务均等化的社会福利制度重构也可以防止民粹主义和过度福利的错误。中国刚刚进入中等收入国家行列，人均国内生产总值、人均收入和人均财政收入仍然很低，仍然是人口最多的发展中国家。这一基本现实决定了我国福利制度建设只能从最迫切需要的基本公共服务入手，以均等化为导向，建立一个适度水平、覆盖全体居民、基本社会福利均等化的福利制度。

作者认为，未来5至10年应该是中国经济社会发展和转型的战略机遇期。我们应以基本公共服务均等化为现实路径，逐步建立以公平为导向的现代社会福利基本制度。“十二五”期间，要加快建设统一的公共服务体系和基本公共服务最低标准体系；加快基本公共服务均等化，完善公共资源配置机制，建立向低收入群体倾斜的二次分配长效机制；尽快完善不同群体的利益表达、利益诉求和利益协商机制，在完善社会自治机制方面取得突破；最重要的是推进政府转型，明确中央和地方在基本公共服务方面的职责分工，按照公共服务事权与财力匹配的原则推进财政体制改革，建立以公共服务为主要指标的政府绩效考核机制和问责机制。