郑功成：改革养老金双轨制需立足现实

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2005年以来，国家连续六年七次上调企业退休人员基本养老金，养老金增长近一倍，但两者差距仍然很大。企业员工与政府机关事业单位之间不同的养老金制度形成的“双轨制”受到了批评。有人认为双轨制应该废除。

在全国人大代表、中国人民大学教授和社会保障学者郑功成看来，情况并非如此。他认为，双轨制不是问题的关键，根本问题是双轨制下待遇差距大。“因为从国际上来看，很多国家都有双轨制，但并没有引起公众的反感。原因是人们没有我们这样的差距，而是适应不同的群体，方便系统的管理和运行。对我国来说，目标是建立全国统一的基本养老保险，但现阶段可能做不到。因此，更务实的做法应该是在实现包容性的基础上，尽快促进不同群体之间的公平待遇。”

郑功成坦率地说，“事实上，我们不止有一个双轨系统。农民还是一个轨道，五保户也是。有的地方还有失地农民养老保险，老年人特护，农民工养老保险。我们要考虑的是，把无序的多轨制变成三轨有序结合:公职人员养老保险、职工养老保险、农民养老保险。在此基础上，我们将继续缩小差距，最终走向全国统一的养老保险制度。"

郑功成认为，养老金的重点应该放在降低不同群体的待遇水平上，按照符合社会公平的规则完善相关制度。“多轨制支离破碎，明显不利。如果是多轨有序组合，管理操作可能会更方便。”他进一步强调，“过去中国养老保险改革的一个主要错误是没有真正坚持养老、新人和中年人方法的基本原则，导致老年人权益受损。那一年，同一系统的工人在养老金福利方面的差距越来越大，因为他们被划分在政府机构、机关和企业之间，这违背了社会正义。因此，在调整机关事业单位养老金计算和支付方式的同时，应对从企业退休的老年人，特别是过去同一制度下的老年职工给予必要的补偿。”

在最近举行的由30人组成的中国社会保障论坛上，由郑功成领导的由全国各地专家学者组成的研究小组发布了中国社会保障改革与发展的战略蓝图报告，提出了三项并行制度，即公务员养老保险制度、职工基本养老保险制度和农民养老保险制度。公职人员养老保险制度的对象是公务员、军人、国有非营利组织职工；职工养老保险制度面向城镇各类企业职工、社会团体职工、个体工商户、私营非企业职工；农民养老保险制度应覆盖从事第一产业的劳动者。

郑功成解释说，就公职人员而言，他们的队伍是稳定的，不可能像企业一样一次扩大很多，一次变小很多。公务员有自己的编制，编制不能随便增加。同时，公职人员的流动性也较弱，其资金来源于国家财政。根据国际经验和我国养老保险制度模式，单独的组织体系更有利于管理，可以避免增加资金积累，从而进一步增加折旧风险。郑功成认为，长期以来，中国应该有上述三种保险制度并存的局面。因此，与其着眼于实践中难以实现的单轨系统，不如立足现实，从现在开始，按照老办法、新办法为新、中年办法的原则，着眼于促进社会公平，缩小差距。

作为中国社会保障战略研究的主持人，郑功成倡导的养老保险制度的理想状态是一个轨道，即全国统一的全民养老保险制度，这在他完成的中国社会保障战略蓝图中有明确的表述。“那将是养老保险制度走向成熟的基本标志，充分体现我们进入福利社会时的公平与理性。”

北京，3月8日