周宏春：中国碳排放权交易合法性急需解决

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——访国务院发展研究中心研究员周洪春

在应对全球气候变化的背景下，如何以合理的成本减少温室气体已经成为世界各国面临的问题。十二五规划纲要逐步建立碳排放交易市场。碳减排对经济增长有哪些影响？作为一种低成本的减排措施，国外碳排放交易市场的经验给了中国什么启示？《中国经济时报》记者近日采访了国务院发展研究中心研究员周洪春。

“十二五”碳减排的万亿成本

中国经济时报:碳减排对经济增长的影响有多大？

周宏春:在一个国家或地区的经济发展中，碳排放强度、人均排放强度和总排放量的峰值会先后出现。目前，一些发达经济体已经超过了排放强度、人均排放量和总排放量的峰值，而发展中国家尚未达到人均排放量的峰值。从发达经济体的工业化进程来看，从碳排放强度峰值到人均排放峰值的时间约为55年。后发展国家的碳排放强度普遍低于早期发展经济体，这也是后发展国家优势的体现。

实现温室气体减排目标需要巨额投资。相关研究表明，如果将温升控制在2℃以内，在最乐观的情况下，到2030年，全球每年的减排成本将在2000-3500亿欧元之间。据麦肯锡估计，当油价为60美元/桶时，到2020年每年所需增量投资约为5300亿欧元，到2030年约为8100亿欧元。

麦肯锡的研究还表明，未来中国gdp的1%将用于减排技术的研发和产业化。当“十二五”单位国内生产总值能耗分别设定为15%、20%和25%时，节能减排技术投资将分别达到1.9万亿元、3.4万亿元和5.2万亿元。因此，在制定周期性能源强度和减排目标时，应充分考虑成本因素。

尽管如此，在中国还是有很多机会的，比如:潜在市场巨大，可以使减排技术大规模应用的成本降低成为可能；中国建立新企业、新设备的成本低于发达国家对老企业、旧设备的更新改造成本。相对充裕的资金可以满足资本密集型低碳技术在推广过程中的投资需求；在政策的引导下，可以将原本投入高碳技术的资金转化为低碳技术，减少额外的投资需求。

欧盟碳市场试点评估的三个教训

中国经济时报:国外在降低碳减排成本方面有哪些经验？

周洪春:建立碳排放交易市场是发达国家以较低成本减少温室气体的市场化措施。欧盟国家利用这一措施取得了显著成效，欧盟碳市场发展成为全球最大的碳市场。

碳市场是一个政策市场。第一，必须有多种交易；其次，通过申报、登记、注册等一系列程序，交易过程必须有记录，交易价格有底线，交易必须得到有效监督。为了规范碳市场的发展，外国通过立法规定了交易品种及其分布、交易规则、参与者的条件以及与其他市场的联系。

欧盟国家的碳排放权按照公平、透明的程序原则分配给成员国，具有强制性，启动现货交易、期货交易和期权交易；发展中国家向发达国家出售的碳减排额度是以单个项目为基础的；欧盟碳市场的排放权价格与煤炭和天然气价格相关。这些做法和经验值得借鉴。

碳市场可以分为一级市场和二级市场。一级市场的信用额度一般由国家无偿划拨，有的国家规定部分也可以通过拍卖方式获得。欧盟配额eua(EU Emission Trading System Unit)的价格由许可数量的供需关系、煤炭和天然气的中位价格(预测基准价)等因素决定，高于cers的核定减排单价，后者的价格约为前者的85%。二级市场单位二氧化碳当量价格会跟随市场。

从试点阶段对欧盟碳市场的评价中，我们发现了三个教训。首先，准确的排放数据对于设定要控制的总量和实现减排目标是必要的。第二，计划必须有足够的实施时间来影响企业的投资决策。第三，配额分配方式对政府和行业管理有重要影响。一般来说，自由分配可以使项目参与者创造或转移大量财富，而拍卖可能形成政府收入，可以用来减轻低收入人群的税收负担，支持低碳技术研发。

国内碳排放交易缺乏法律依据

中国经济时报:中国建立碳市场的切入点是什么？

周宏春:从国外的经验来看，政府在了解二氧化碳排放的基础上，依法分解碳减排目标，发放给企业，是碳市场建立和运行的前提。如果没有总量控制约束，企业向大气排放二氧化碳是对全球“公共资源”的无偿使用。只有实施总量控制，二氧化碳排放权才能成为稀缺资源，市场才能建立。在我国“十二五”规划纲要碳减排目标具有约束性的情况下，迫切需要将约束性目标分解下达给企业，使其成为政府评估企业减排目标实现情况的依据。

目前国内有很多交流，如北京、上海、天津等。，但大部分都处于入不敷出的状态。开展必要的试点，找出现有排污权交易市场和碳交易所运行中存在的问题，调整相关政策，为碳市场的建立和发展创造条件。

为了促进碳市场的健康发展，需要建立的规章制度有:准入制度、管理制度、信息报告制度、监管制度等。建立中国碳市场，首先要解决碳排放交易的合法性问题。我国《行政许可法》第九条规定，行政许可不得转让；第十二条虽对国家安全、公共安全、特殊行业、生态环境保护等事项作出规定，法律、行政法规另有规定的，可以设定行政许可。换句话说，在中国建立碳市场没有法律依据。因此，可以在短期内引入排污权交易的管理措施；从长远来看，我们应该对气候变化进行相关的法律研究，并在相关立法中规定碳市场的合法性，使碳市场的建立和运行有法可依。