陈锡文：必须把握农村改革的正确方向

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2011年3月10日，中国人民政治协商会议第十一届全国委员会第四次全体会议在人民大会堂举行。全国政协经济委员会副主任、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文，必须把握农村改革的正确方向。以下是书面记录。

十七届三中全会以来，各地推进农村改革的热情很高，也有许多创新做法。在总结地方经验的同时，也迫切需要加强指导和协调。目前，有一种趋势值得高度重视。由于一些地方片面注重城市发展，出现了以统筹城乡发展为名，侵犯农民合法权益，甚至危及农村基本经济社会制度稳定的现象。

一、深化农村土地制度改革

土地制度是农村的基本制度。按照产权清晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。其核心是三个方面:一是坚持最严格的耕地保护制度；第二，完善土地承包经营权的权能；第三，实行最严格的节地制度。但在一些地方，推动这项改革的目的是从农村挖更多的土地用于城市建设，动机不纯，必然会走错方向。例如，一些地方热衷于通过“拆村并居”的方式将农村建设用地用于城市建设。表面上看起来耕地没有被占用，实际上城市郊区最好的耕地被指标置换占用了。更重要的是，它导致了两个严重的后果。第一，擅自扩大建设用地规模，严重干扰了国家宏观调控。第二，因为“拆村并居”只是取代了农村建设用地指标进城，农民还留在农村，但过去种菜养鸡贴补家用的条件没有了，收入没有增加，但支出显著增加。同时，由于原有村庄组织结构的破坏，很容易引发土地所有权和村民管理方面的新矛盾。所以单纯为了增加城市建设用地指标而下乡“拆村并居”，违反了经济社会发展规律，后患无穷。

二、关于稳定和完善农村基本管理制度

以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制是我国宪法规定的农村基本经营制度。在工业化和城市化的背景下，随着农村人口的逐步转移，留在农村的农民将有条件逐步扩大土地管理规模，提高劳动生产率，增加收入。面对自然和市场的双重风险，一家之主的农民似乎真的很弱小。因此，要大力发展农民自己的合作组织和各种形式的农业社会化服务组织，把一户做不到、做不好、经济上做不到的事情做好。我们必须加大努力，改善农民组织和农业生产，为家庭经营创造更合适的社会条件。他们不愿在这方面下大功夫，认为建立一个资本导向的雇佣农场更省心、更方便，实际上是迫使农民要么离开土地，要么成为农场劳动者。这不仅违反了经济和社会发展规律，而且影响了农村的基本经济和社会制度。应鼓励社会资本在生产前、生产中和生产后进入农业的各个方面，发展农产品加工和销售，为家庭经营的农业提供社会服务；不应鼓励社会资本与农民争夺有限的耕地，动摇农民的主导地位。

第三，关于城市化与农业人口转移

城镇能吸收多少农村移民，要看城镇能提供多少就业岗位。其次，还要考虑住房、社保、道路、水电等基础设施的发展，以及教育、卫生等社会事业的发展，否则会引发各种新的矛盾。

在农民市民化的过程中，要特别处理好农民的土地权益问题。让农民放弃承包土地和宅基地来换取公民身份的做法是毫无根据和不合理的。第一，即使定居城市的农民退出承包地和宅基地，他们也属于农村集体组织，应该用于改善集体组织其他成员的生产生活条件，而政府无权将其国有化。第二，为落户城镇的农民提供社会管理和基本公共服务是政府的责任，不应允许农民交换自己的产权和利益。第三，让农民有产权在城市定居，这样他们不仅可以进退，还可以通过使用权的转让获得一笔财产收入，他会更实际。因此，城镇的发展要按计划进行，实行最严格的节地制度，不要在农民的土地上耍花招。在我国当前社会结构快速转型的阶段，维护农村土地权益的稳定，不仅对农业和农村的发展稳定，而且对整个社会的发展稳定都具有重要意义。