李义平：地方政府行为与转变经济发展方式

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十七届五中全会通过的《关于十二五规划的建议》的主要内容是转变经济发展方式。中国经济发展已经到了转变经济发展方式的关键时刻。然而，仔细分析就会发现，在既定的制度安排下，地方政府的行为与经济发展方式的转变存在许多不协调之处。要转变经济发展方式，必须通过适当的制度安排和政策调整来纠正地方政府的行为，以适应转变经济发展方式的总体要求。

一，当前形势下地方政府行为的约束

经济学研究证明，在给定的条件下，人们会选择对自己最有利的方案。古典经济学中的人类行为假设被加里·贝克尔和詹姆斯·布坎南扩展到人类行为的所有领域，包括政治企业家的行为，他们也追求个人利益，个人利益是政治目标、成就和晋升。在给定的条件下，他们也会选择对自己最有利的方案，并以此为出发点去判断和审视信息，判断和寻找机会；他们也有短期行为或机会主义的倾向——因为他们是人，具有人类行为的基本特征。同理，这个假设也可以作为我们分析地方政府官员行为的基本前提。

改革开放以来，我国地方政府的行为受到以下制约:

1.改革开放以来，中国的大背景是以经济建设为中心。一旦中央政府决定以经济建设为中心，独特的隶属关系使得地方政府不得不最大限度地满足上级的目标需求，从而使各级地方政府之间实际上产生了竞争关系。另外，对市场经济的认识不到位(比如市场经济下政府不能发挥市场主体的作用)，改革不到位。一些地方政府不仅不遗余力地单纯追求gdp增长，还在一定程度上直接发挥了市场主体的作用。但是，地方政府作为市场主体的角色有其固有的缺陷，市场主体的各方面约束都应该硬化。但是，作为市场主体，地方政府的各方面约束，包括产权约束和资金约束，都像计划经济下的国有企业一样被软化了。约束软化会使地方政府产生各种与经济发展方式转变不相适应的行为。

2.1994年分税制改革形成的大政策框架和制度框架。1994年分税制改革的目标是加强中央财力，维护国家权益，实行宏观调控。但从实践结果来看，中央与地方之间形成了财权与行政权的不对称，财权向上集中，行政权向下运行，这在很大程度上加剧了基层政府尤其是县乡政府的财政困难。随着省级政府财力“二次”集中和市级政府财力“三次”集中，基层政府的财政困难进一步加剧。分税制改革使地方政府不得不直接为经济而战，千方百计寻找财源。另一方面也为地方政府直接争夺经济准备了相对充分的条件，这就是分权。

3.地方政府主要负责人任命制度和以国内生产总值增长为主要内容的考核标准。按照现行的制度安排，地方政府的领导人基本上是由任命产生的，具体表现为上级或同级党组织提出候选人名单，交由有关党代会和人民代表大会进行等额或差额选举。在某些情况下，地方政府主要负责人职位变动的主导力量是上级党委，甚至是主要负责人。

聘任制需要考核，考核通常需要选择简单易行的指标。长期计划经济使中国经济运行效率低下。中国改革开放是经济发展的迫切需要，需要一定的规模和速度，因此gdp自然成为考核的核心指标。

第二，地方政府在既定制度安排下的行为与转变经济发展方式的要求存在诸多不协调之处

转变经济发展方式是面对国际国内经济形势的变化和制约，对现有经济增长方式的革命性调整，以实现中国经济在未来关键时期健康、持续、高质量的发展。转变经济发展方式的总体要求是:①更加注重以人为本，全面、协调、可持续发展，统筹兼顾，保障和改善民生，促进社会公平正义。以保障民生为转变经济发展方式的出发点和落脚点。(2)坚持又好又快，努力实现速度、质量和效率的统一。③推动全国创新，升级调整产业结构，大力推动战略性新兴产业发展。④高度重视农业的基础地位，加快发展现代农业。坚持中国特色农业现代化道路，以保障国家粮食安全为首要目标，加快农业发展方式转变。⑤虽然我们永远不会放弃外需，但要加强内需这一长效机制。⑥加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平。⑦转变政府职能，使经济发展主要由市场而不是政府驱动。

如果只是经济增长，那么在给定的条件下，地方政府的实际竞争会对实现这个目标起到积极的作用。但它是与单纯增长相一致的行为，但在面对经济发展方式的转变时，有许多不协调之处。

1.单纯追求gdp的多少，有时甚至到了肆无忌惮、不计后果的地步

因为gdp是上级政府对下级政府的主要评价指标，是地方政府间竞争的主要内容，也是地方政府财政收入的来源。在现实经济实践中，地方政府不遗余力地追求gdp的数量，甚至不惜牺牲环境污染和资源浪费，将低水平的招商引资变成群众运动，甚至引进污染严重的企业，引起了人民的强烈不满。尽管国内生产总值增长了，但人们的幸福指数却下降了。

首先，我们应该认识到，国内生产总值不是一个质量指标，而是一个数量指标，质量指标是国内生产总值的物质含量。这就像马克思所说的商品是使用价值和价值的矛盾统一体一样，既取决于商品的价值，也取决于价值的物质承担者和什么样的使用价值构成和承担。历史的教训是，中国的gdp在清朝是世界前列的，但是打不过八国联军。原因在于国内生产总值的构成和质量。率先发展的资本主义国家的gdp是工业革命的产物，而中国gdp的构成是茶叶、瓷器等。今天的情况仍然是，虽然我们的国内生产总值很大，但它很大，但并不强大。转变经济发展方式，就是要充分重视国内生产总值的质量，使之又好又快。因此，地方政府对gdp的简单追求必须改变。

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