国资收益补充社保需要“顶层设计”

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目前，上海正在加快实施国有企业市场化、开放式重组和整体上市，使国有资产补充社保资金成为可能。建议市有关部门加强顶层设计，从制度层面实施

自1999年上海市城镇养老保险基金收入首次达不到支出水平以来，已连续几年进入收支赤字状态。随着城镇养老基金缺口的不断扩大和社保基金的持续发展，很明显，单纯的财政投入已经捉襟见肘，需要新的思路和措施进行“顶层设计”。

本文分析了上海社保基金不可持续性的原因。一方面，现有的“新人养老”的制度安排不可持续，提高了城市的商业成本。从1993年上海尝试养老保险改革的十五年来，1993年参保人数为397.9万人，2007年达到458.6万人，是1993年的1.15倍，年均增幅仅为1.0%；近年来，参保人员规模基本处于停滞增长状态。但退休人数逐年增加，从1993年的165万增加到2007年的310万，是1993年的1.88倍，年均增长4.6%，远高于参保缴费人数的增长。近年来，退休人员的规模有加速增长的趋势。由于历史原因，上海城市养老是一种“新人养老”的政策设计。目前上海城镇养老保险(加住房公积金)缴费率企业为43%，个人为18%，其中城镇基本养老保险缴费率为22%，远高于国家20%的标准。

另一方面，城市人口老龄化的加快和养老金支付水平的提高，客观上加大了城市养老保险基金的缺口。从1979年开始，上海率先进入老龄化社会。此后衰老程度加深，衰老比例进一步增加。2004年，上海户籍人口中60岁及以上老年人比例为18.5%，但到2007年底，迅速上升到20.8%，老龄化水平远远领先于全国。但上海市城镇养老保险缴费人数与退休人员的维持比例逐年下降，2001年为1.85，2004年为1.72，2007年为1.48。同时，全市平均养老金水平大幅提升，远超上海物价增长水平。1993年上海人均养老金水平为267元，1998年为554元，2007年达到1313元，是1993年的4.92倍，年均增长12.1%。

从上海的实际情况来看，解决社会保障资金缺口问题不能简单地通过提高缴费率来解决，目前“新人养老”的运行模式也是不合理的，否则，上海的经营成本将继续上升，严重影响上海的经济发展活力和优势；同样，主要依靠政府财政收入来补充养老基金缺口，也会排挤其他公共支出，给财政带来沉重负担。总之，妥善解决养老基金缺口是关系到上海可持续发展的大事，需要凝聚社会各方智慧，齐心协力。

中央“十二五”规划《建议》提出“完善国有资本经营预算和收益分享制度”。上海市委“十二五”规划《建议》提出“推进社保基金可持续发展，探索建立国有资产、财政、土地收益等多种投入的社保融资机制”。这为拓宽社保基金的可持续发展指明了方向。我们认为，要实现上海社保基金的可持续发展，必须加快国有资产补充社保基金的制度设计和配套政策。当然，要实现上海社保基金的可持续性，需要正确区分国有企业老员工的历史债务和养老基金的良性循环，探索建立以多种投入特别是国有资产的经营收入和转移收入补充社保基金的机制，拓宽空的投资和经营方式，分享经济发展的红利。为此，我们建议:

1.用国有资产收益补充社保基金是必要的、可行的、迫切的。通过国有资产收益补充社保基金缺口，不仅是国有企业发展后回报社会的需要，也是实现国有资本社会属性的关键。在这方面，全国社保基金的探索已经先行一步，面临养老基金巨大压力的上海应该先行一步。

2.国有资产收益应补充社会保障资金，作为一项制度安排予以落实。目前，上海正在加快实施国有企业市场化、开放式重组和整体上市，使国有资产补充社保资金成为可能。建议市级有关部门加强顶层设计，从系统层面实施。我们认为，用国有资产收益补充社保福利，不是简单的分钱分物，而是统筹安排，循序渐进。比如建议将地方国企的部分国有股按计划转入社保基金，促进国有股和治理结构多元化，研究社保基金管理机构代表直接参与国企董事会的可能性。同时，建议进一步研究需要国家和市有关部门支持的配套政策。

3.探索社保基金保值增值的市场化运行机制。保持和提高资金的价值是社会保障体系可持续发展的基础。长期以来，地方社保资金仅限于银行存款和购买国债，投资增值渠道单一。由于银行利率低，地方养老基金只能投资银行存款和国债，导致资本增值缓慢，甚至亏损，进一步影响了他们的支付能力。建议借鉴国际经验，努力探索如何引入社会专业机构参与社保基金的投资运营。