张建龙：森林增长指标将纳入地方考核

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十二五规划将森林覆盖率和森林蓄积量列为约束性指标，并将这两个约束性指标纳入各级政府任期目标考核指标，加强考核。

“十一五”期间，仅将森林覆盖率纳入约束性指标，但未分解评估地方政府责任。与“十一五”相比，地方政府的责任和约束明显增强。

国家林业局副局长张建龙在接受《中国经济周刊》独家采访时表示，这意味着林业建设已被纳入国家发展战略，这反映了中国政府转变经济发展方式、积极应对气候变化的决心。

人多地少，保护与利用的矛盾十分突出

中国经济周刊:从第七次全国森林资源清查结果看中国森林资源现状如何？离世界平均水平有多远？

张建龙:第七次全国森林资源清查(2004-2008年)结果显示，我国林地面积为30378万公顷，森林面积为19545万公顷，森林蓄积量为137亿立方米，森林植被总碳储量为78亿吨。森林覆盖率由建国初期的8.6%提高到20.36%。但中国仍是少林国家，经济社会发展需求与林地供给矛盾依然突出。森林资源总量不足，生态系统整体功能十分脆弱，人与森林、林地保护利用矛盾依然突出。

一是林地总量不足，反转严重。中国森林覆盖率仅为世界平均水平的2/3，世界4.7%的森林支撑着世界23%的人口对生态和林产品的基本需求；人均林地面积0.13公顷，仅为世界人均水平(0.6公顷)的22%，人均森林蓄积量10.15立方米，仅为世界人均的1/7。第七次全国森林资源清查结果显示，在五年清查间隔期(2004-2008年)内，因毁林开垦、自然灾害和工程建设等原因，退耕还林面积达832万公顷，其中毁林开垦占近85%。林地转为非林地面积337万公顷，相当于同期全国造林面积的十分之一。而且绝大部分失去的林地，比如毁林开荒，都是高质量高容量的林地。

二是林地退化明显，生产力低下。我国绝大多数林地分布在干旱半干旱地区，土层差，水肥条件差，生产力低。我国乔木林单位面积不足86立方米/公顷，仅为世界平均水平的78%。平均郁闭度仅为0.56，相当于正常密度的67%。森林年净生长量为3.85立方米/公顷，仅为发达国家的一半。人工纯林多，混交林少，单层林多，多层林少，中青年林多，过熟林少。特别是占我国林地面积60%左右的集体林地，每公顷单位面积的蓄积量只有53立方米。

中国经济周刊:十一五期间森林覆盖率增加了多少，采取了哪些措施？

张建龙:根据第七次全国森林资源调查的结果，在五年时间间隔(2004-2008年)内，中国的森林覆盖率增加了2.15个百分点，达到20.36%，五年内年均增长率为0.43个百分点。这表明，“十一五”规划中确定的“到2010年森林覆盖率达到20%”的目标已经提前完成。近年来，为了扩大森林资源总量，中国政府采取了一系列政策措施，突出表现在以下几个方面:一是全面实施天然林保护、退耕还林、京津风沙源、三北防护林、沿海防护林、速生丰产林等一系列林业重点工程。重点工程造林规模占全国造林总面积的70%以上。在重点工程带动下，全国每年造林面积约8000万亩。二是积极推进集体林权制度改革，通过集体林权改革将27亿亩集体林地承包给农民，实现非公有制林业的大发展。近五年来，个人占全国新增种植面积的71%左右。三是加大生态建设和绿化投入。从2003年到2008年的五年间，全国林业建设总投资相当于“九五”期间总投资的1.4倍。特别是人工造林投资补助标准从每亩100元提高到200元，翻了一番。

逐步建立森林资源年度监测机制

中国经济周刊:十二五期间中国森林覆盖率的发展目标是什么？实现这个目标有哪些压力？

张建龙:森林覆盖率的发展目标是到“十二五”末达到21.66%，比第七次清查的20.36%高1.3个百分点。应该说，完成“十二五”森林覆盖率指标压力很大。第一，绿化越来越难。目前，我国60%的适宜林地分布在干旱半干旱地区；二是经济社会发展对林地需求持续增加，林地保护管理压力持续加大；三是森林生态产品短缺，资源保护与刚性需求木材的矛盾仍然十分突出；第四，努力增加林业碳汇，积极应对国际气候变化。这表明林业工作的任务仍然艰巨，要求我们改变林业发展和森林经营的方式，从重视数量的增加到质量的提高。

要确保“十二五”森林覆盖率增长目标，必须从以下几个方面采取积极措施:一是进一步加强林地保护管理，保障森林资源开发。全面实施《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020)》(以下简称《纲要》)，加强宏观调控，严格控制林地使用，实行林地占用和征收定额管理，坚持占用与补偿林地面积相平衡，严厉打击毁林和非法占用林地行为，确保林地面积不减少。第二，继续加快造林步伐。每年必须完成9000万亩造林面积。三是创新森林资源保护和开发的体制机制。我国林业正处于全面转型时期，森林资源的开发仍然受到体制不完善和机制不活跃的制约。今后，通过深化集体林权制度改革，推进国有林场和重点国有林区管理体制改革，理顺管理体制，激活管理机制，有效促进森林资源可持续发展。

《中国经济周刊》:十二五期间森林覆盖率指标如何分解到各省，如何约束地方政府？

张建龙:在国家林业发展“十二五”规划的指导下，各省根据自身实际情况制定了“十二五”规划，确定了各省森林覆盖率的发展目标。全国森林覆盖率增长目标分解为省、自治区，主要考虑现有适宜林地数量、计划人工造林封山育林面积、林地征占用定额等。由“十二五”期间各省森林总面积增加不低于全国林业发展“十二五”森林总面积增加的原则确定。

森林覆盖率和森林蓄积量是国民经济发展的两个有约束力的指标。为确保“十二五”森林覆盖率增长目标的实现，应将森林覆盖率和森林蓄积量纳入各级政府任期目标考核指标，加大考核力度，强化各级政府保护和开发森林资源的责任，确保森林面积和森林蓄积量同步增长。国家林业局还将逐步建立森林资源年度监测机制，及时反映森林资源保护和开发的成效以及阶段性目标的实现情况，为权属目标评估提供基础依据。

将森林覆盖率指标纳入各级政府的保有权目标，将进一步鼓励各级政府更加重视森林资源的保护和开发，从而采取有效的政策和措施，加快林业发展；同时，也使社会各界更加关注森林资源的变化，有效监督林业工作，保证森林资源的增长。

《中国经济周刊》:我们发现，在森林资源保护问题上，国家越来越强调地方政府的约束和责任制度，去年发布的《纲要》也强调了这一点。

张建龙:是的，这非常重要。事实上，根据中国的制度优势，最重要的措施之一是将这些指标和要求落实到各级政府的主要领导人身上。实行责任制很重要。《纲要》明确提出要实现两大责任指标:一是森林数量，这是一个有约束力的指标，必须实现。第二，征用和占用林地不能超过限额。《纲要》中有明确要求，《国务院关于〈国家林地保护利用规划纲要(2010-2020年)〉的批复》特别强调，要把森林数量和征占用林地定额作为政府目标考核的重要内容，并建立和实施考核制度和方法。如果这些责任到位，监测和评估到位，将对我国林地的保护和利用发挥巨大作用。