转变经济发展方式：财税的责任与压力

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财税制度在调节和引导社会经济活动中发挥着重要作用，是加快经济发展方式转变的重要基础和保障；财税体制改革涉及国家、企业和个人之间以及中央和地方政府、地区和部门之间的利益，在经济体制改革中发挥着重要作用，是完善社会主义市场经济体制的关键环节。十二五规划纲要提出积极构建有利于转变经济发展方式的财税体系。目前财税体制改革的重点和难点是什么？应该在哪些方面实现“突破”？本期《前沿关注》聚焦财税体制改革在加快经济发展方式转变中面临的责任和压力。

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“十二五”期间，加快转变经济发展方式的主线贯穿于经济社会发展的全过程和各个领域。一个重要方面是财税活动过程和财税收支领域。财税的一个重要特点是“影响大部分，覆盖全部”——它的触角可以延伸到几乎所有的家庭和企业，以及经济和社会活动；其范围可以涵盖所有政府部门、政府职能和政府活动。正因为如此，“十二五”规划纲要把“积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制”放在了非常突出的位置。这意味着“十二五”期间，经济发展方式的转变将加快，财税所承担的责任和压力将摆在空面前，必将经历一个深刻而痛苦的调整过程。以下是一些突出的方面。

优化产业结构，调整财税体制

虽然中国已经建立了比较完整的现代工业体系，但产业结构处于严重失衡状态，主要表现在制造业和服务业不匹配，制造业比重高，服务业比重低。因此，控制制造业产能盲目扩张，加快服务业发展，从以工业为主向以服务业为主转变，形成工业和服务业双轮增长格局，是加快经济发展方式转变需要解决的重要问题。用优化产业结构的要求来衡量现行财税制度，尤其是现行税制，我们会发现二者之间存在着尖锐的矛盾。

与其他国家不同，我国商品和服务流通中一般存在两种流转税:增值税和营业税。前者主要适用于制造业，后者主要适用于服务业。鉴于一般流转税是一种“中性税”——税收设计不应对纳税人的产业投资方向产生影响，自1994年现行税制诞生以来，这两种税种的税负水平一直保持着总体平衡。然而，2009年增值税“转型”改革启动，税负水平降低后，营业税税负水平出现偏差。随着增值税税负的相对降低和营业税税负的相对加重，制造业税负水平相对下降，而服务业税负水平相对上升。不用说，税收负担的不平衡阻碍了产业结构的调整，甚至导致产业结构的反向调整，这是任何角度都必须改变的。

改变这种状况只有两个办法:或者让增值税吃掉营业税，从而在商品和服务的整个流通过程中统一征收增值税；或者在营业税框架内降低税负，从而回到营业税和增值税税负大致平衡的状态。总的来说，应该优先考虑前一种方法。在由来已久的税制改革方案中，称之为“增值税的扩张”。此外，“转型”和“扩张”一直是围绕一般流转税的调整行为，两者是联系在一起的。换句话说，增值税“转型”改革完成后，应该开始“扩大范围”的过程。问题是，一旦“扩张”开始，必须立即寻求消除以下三个障碍:

第一，营业税是地方政府的主体税种，将营业税纳入增值税的前提条件之一是为地方政府寻找和设计新的主体税种。在现行税制框架内，这类税种要么不存在，要么难以改变所有制关系。几乎唯一可行的方案就是按照现有的税制改革方案，开征以房产税为代表的房产税，并将其作为地方政府的主要税种。然而，在全国范围内征收房产税或其他房产税还有很长的路要走。

第二，按照目前的税收格局，如果其他税种不做相应调整，扩产后增值税占比将跃升至60%左右。增值税过大，明显不利于税收或财政收入的安全。因此，增值税“扩产”的实施必须伴随着相应降低增值税税负、增加其他税种税负、开征新税等配套措施，这又涉及到现行税制和现有税制改革方案的一系列变化。

第三，现行财政体制被命名为“分税制”。实际上分为两种共享税，其中增值税分为75: 25，所得税分为60: 40。这个比例显然是基于营业税作为地方税。如果将营业税并入增值税，随着营业税所有制关系的变化，这种分成比例的基本条件不复存在，分成比例自然会相应调整。这意味着，已经实施了17年的现有分税制财政体制需要进行重构。这又是一件大事。

推动这些问题的解决是增值税扩大的重要条件。基于增值税“扩产”对优化产业结构的重要意义，“十二五”规划已经做出安排。深化这一领域的改革，对于加快转变经济发展方式具有重要意义。上一页12下一页